《政治学研究》杂志|城乡一体化进程中的社会管理创新研究
内容提要：当前我国社会进入城乡一体化的关键期，全国不少地方将城乡一体化发展与社会管理创新有机结合整体推进，探索城乡一体化社会管理创新的有效途径：以党组织为核心的城乡社会管理组织体系创新，以社区为依托的城乡社会管理服务体系创新，以和谐为目标的城乡社会稳定治理体系创新，以电子信息为平台的城乡政务网络体系创新，以改善民生为方向的城乡社会保障与公共服务体系创新，以经济发展为支撑的城乡产业融合对接体系创新。全国各地实践探索所积累的经验有着深刻的启示：形成城乡一体的利益协调机制是前提，科学定位城乡一体的政府职能是基础，完善民意表达的公共决策机制是根本，构建民生本位的阳光财政政策体系是保障，培育城乡一体的多样化社会组织是重点，建立多元开放的公民社会流动机制是关键。因此，社会管理创新是加快城乡一体化的切入点和突破口；城乡社会融合是加快社会管理创新的核心；加快城乡资源要素优化配置是社会管理创新的根本目标。
关键词：城乡一体化 社会管理创新 城乡融合
一、引言
城乡一体化是指在区域经济社会发展到一定阶段，城市与乡村逐步融为一体，最终实现城乡经济、社会、文化、生态协调发展的一种状态。实质上是消除城乡二元结构，使城市、农村共享现代物质文明与精神文明。随着城乡一体化的不断推进和社会经济发展的快速转型，中国进入社会矛盾集中突发、多发期，阶层分化与流动加速，利益多元分化迅速发展，社会主体诉求复杂，新老矛盾叠加交织导致社会问题不断出现，社会管理面临沉重任务和严峻挑战，推进社会管理创新在新的形势下显得尤为重要和紧迫。这一新的形势包括：一是世界经济全球化一体化挑战城乡分割的社会管理体制。世界经济全球化一体化迅速发展，导致公民就业国界淡化和居民消费国别淡化，增强各国文化的传播与渗透，促成各国文化交叉和文化冲突加深、各种社会思潮相互影响，需要国际融合的大社会管理变革和文化变革与之相适应，因而迫切需要强化中国社会管理的包容性和开放性，有效破除城乡二元分割的社会管理体制。二是信息化、虚拟化的社会发展趋势挑战传统社会管理模式。随着信息化的普及，人与人之间的关系日益抽象化、虚拟化，在虚拟社会中，城乡的地理界别消失，人的行为表情隐化，真实的语义难以分辨，并由此带来了城乡共存的各种社会问题，特别是网络空间的过度自由化与隐蔽性，导致了诸多的网络犯罪和灰色地带，社会管理难以在传统的管理模式下达到最优，需要加速创新以适应未来的发展。三是中国传统单位制度解体与农村劳动力流动加速加大了对社会管理创新的需求。中国传统的单位制度曾有效地管理了本单位的职工，为单位职工提供了社会保障、社会福利及其他公共服务，传统单位制度解体后由单位提供的公共服务推向了社会，导致社会管理的间接性增强和社会矛盾的复杂性加剧；与此同时，数以亿计的农村劳动力进入非熟人社会的城市生存，给城市社会管理带来了巨大的压力，造成了农村社会空心化与城市社会高密度，许多因之而产生的社会安全和社会稳定问题日渐严重。因此，“社会管理创新是当前中国核心关注的主题，直接关系到中国的政治稳定与社会和谐。”[1]种种迹象表明，中国社会问题的增多，主要源于市场经济条件下城乡二元结构的存在，中国社会管理的不适应性，突出表现在城乡社会管理分割与不平衡。为此，缓解城乡矛盾冲突、加快城乡一体化进程的重要途径在于推进与新形势相适应的城乡一体化的社会管理创新。
二、城乡一体化社会管理创新的社会基础与现实诉求
城乡一体化的社会管理创新是指对城乡二元管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的城乡一体的社会管理理念、方法、机制、体制，以实现城乡一体化社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。简言之，就是以城乡一体化为背景和目标的社会管理创新。
导致中国当前城乡社会管理问题的因素可以归为三个方面：一是经济管理上从计划经济的政府微观管理向市场经济的宏观调控转变中，经济管理体制重构中的利益冲突引发了社会管理矛盾；二是由于城乡二元分割的社会管理体制向城乡一体化管理体制转型中，既得利益格局和构建新的利益格局之间的冲突产生了社会管理矛盾；三是由于经济优先发展而社会发展滞后引发的经济与社会发展之间的不平衡，导致社会管理难以适应经济发展和社会转型之间的矛盾。正是这多重因素的交织与变迁，影响了和谐社会构建中的利益冲突和矛盾纠纷的有效化解，而城乡社会二元分割激发的社会矛盾成为首要的根源。缪尔达尔（1957）指出，城乡的诸多差异会产生进而引起“累积性因果循环”，导致城市区域发展更快，乡村区域发展更慢，乡村发展将陷入“贫困的恶性循环”，使城乡差异在逐步增大中出现“马太效应”。[2]中国计划经济与市场经济的矛盾、经济发展与社会发展之间的矛盾最终由于城乡二元分割的社会结构传导而激发与扩大，城乡二元社会结构和二元管理体制，成为整个社会矛盾对立与对抗的集散地。因此，城乡二元利益分化带来的不公平成为当前社会管理变革的基本动因，利益分化和利益关系的不断调整也唤醒了人们对利益的追求，提高了人们对社会公平的期望度，因而，城乡一体化社会管理创新成为整个社会的期盼和要求。
在中国社会转型大背景下，改革打破了原有的政治、经济和社会格局，在各种利益冲突与重新组合过程中，由于城乡二元体制的阻碍造成了资源与利益配置的诸多矛盾，表现在城乡社会管理上形成了如下的问题：
一是城乡二元体制造成城乡社会利益失衡进而引致城乡资源配置不平等。在工业化和城镇化发展的很长一段时间里，中国实行的是城乡二元的公共产品供给和公共服务制度，这种制度以城乡二元的户籍制度为核心，形成了城乡不平等的就业制度和社会保障制度，其理念是农业支持工业、农村支持城市，保证工业和城市优先发展。虽然这一时期中国的经济实现了快速发展，但随着市场经济发展的深入，工业化、城镇化、国际化与资源配置的城乡二元格局之间的矛盾日益突出，引发相关社会问题集聚发生，社会矛盾呈现越来越尖锐化的趋势。而随着城乡经济一体化的加速推进，市场主导型经济与城乡二元社会结构叠加，又造成了新的城乡发展不平衡和新的城乡差距，不仅对扩大内需、调整结构、推进城镇化形成制约，还成为收入分配格局不合理的主要原因，成为当前社会管理创新的阻力。经济发展与社会发展互为影响，中国经济结构滞后、资源环境约束增强、城乡收入差距扩大等，无一不与城乡二元分割的社会管理体制有着紧密的联系。因此，以打破城乡二元制度结构为重点，形成城乡经济社会协调发展的一体化发展新格局，成为实现中国发展方式转型的战略需要。
二是城乡二元体制形成的城乡身份歧视造成了城乡一体化社会融合难题。城乡一体化与农村现代化是城镇化的高级阶段，也是社会形态现代化的重要特征，当城镇化与农村现代化达到一定水平时，城市与农村必须逐步融为一体，最终实现城乡社会有机融合。[3]发达国家的发展历程表明，城乡一体化时期，往往也是社会分化和矛盾加剧时期。不同国家和地区在实现经济社会多元复合转型的历史进程中，成功的案例往往传递着促进社会融合的经验，失败的故事大都重复着放任社会断裂的教训。在城乡一体化的进程中，传统的做法是“空间融合”，即通过工业化和城镇化进程将农民“搬到”城市里工作和生活。但如果不能消除劳动力市场不同户籍身份人口的歧视，不能消除户籍身份差异所造成的公共服务不均，不能实现不同户籍人口间的“权力融合”，就不能最终消除城市内部的社会分割，就不能化解城镇化进程中的社会冲突，就会造成社会疏离和分裂，最终无法实现“社会融合”。中国城乡二元社会管理体制根深蒂固，不仅造成了农村经济社会发展的落后，而且造成了城乡居民之间的身份不平等，导致在整个社会中农民国民平等待遇地位的缺失。在城乡融合中，由于农民与市民存在明显的谈判能力差异，农民在很多领域中没有话语权，造成了城乡之间的公平博弈无法实现，从而导致社会沟通缺失并引发城乡矛盾随着城乡融合的推进而加深。
三是城乡二元社会结构弱化了社会一体化发展转型的聚合力。转型社会无不面临城乡差距增大、贫富分化显著和阶层矛盾趋于尖锐的社会问题，需要达成社会共识才能实现社会顺利转型。改革开放之所以成功就是因为达成了一个社会共识——“发展是硬道理”、“贫穷不是社会主义”，使举国上下人心高度凝聚。在进入城乡一体化的社会转型关键期，必须坚持以人为本、科学发展的和谐社会理论，把人的发展作为经济和社会发展的主线。因此，城乡一体化的社会共识应该是实现公平与正义，而不是财富与效益。城乡一体化的社会转型实质就是消除城乡二元结构，协调多方面的利益关系实现社会和谐，在社会生活安定有序的环境中激发社会的创造活力。实现社会和谐的核心目标不仅仅是社会稳定，而且要实现社会融合和社会凝聚。损害弱势群体特别是贫困人口生存和发展的因素，同时也是阻碍社会融合的因素。只有缩小城乡差别和贫富差别，促进社会公平与正义，才能增强社会凝聚力，实现社会融合，确保社会稳定，获得社会和谐，加快城乡一体化的进程。而当前城乡二元分割结构没有根本改变，城乡差别没有消除反而有扩大趋势，城乡共同繁荣的社会基础没有形成，聚合城乡一体化发展的体制与机制滞后，弱化了社会一体化发展转型的聚合力。
三、城乡一体化中社会管理创新的实践探索
近年来，我国快速推进的工业化和城镇化是在城乡分割的背景下进行的。由于二元的城乡结构，城乡收入差距持续扩大，城市内部不同户籍劳动力之间的收入差距和教育机会差距也在扩大；弱势群体渐成规模并且因为社会排斥而固化，在社会中趋于边缘化。这种单向城镇化与工业化发展，对城乡一体化的心理融合、文化融合、身份融合、经济融合和最终的社会融合造成了阻碍。同时，随着庞大的流动人口不断涌入城市，城乡二元分割的管理体制造成了不同户籍身份的劳动力之间的福利差距和社会冲突，并且导致社会资源的非生产性消耗，阻碍了城镇化进程。面对日益扩大的城乡收入差距和城市内部不同户籍身份的人群间的收入差距，以及由于城乡二元分割导致的诸多社会问题，城乡一体化社会管理创新的紧迫性日益凸显。面对新的形势，党中央及时作出了统筹城乡发展、推进城乡一体化，加强和创新社会管理的重大战略决策，全国不少地方将城乡一体化发展与社会管理创新有机结合整体推进，着力破除城乡分治的社会管理制度体系、城乡分割的社会管理模式和城乡分别的社会管理政策差异，推进社会资源向农村倾斜、公共设施向农村覆盖、公共服务向农村拓展、社会管理向农村延伸，加速城乡社会管理体制创新，促进城乡社会融合，探索了城乡一体化社会管理创新的有效途径。
1.以党组织为核心的城乡社会管理组织体系创新。社会主义制度下创新社会管理不仅要坚持党的领导，更要创新党的领导。全国许多地方在推进城乡一体化进程中，明确基层党组织在社会管理创新中的领导地位，充分发挥其引领作用，建立了以党组织为核心、自治组织为主体、群团组织为纽带、经济社会组织为补充的社会管理服务组织体系，为城乡一体化的社会管理创新进行了有益探索。根据我们的调研，长沙市不断优化基层组织的公共服务、社会管理、综合协调功能，完善社区社会管理组织架构，构建由社区党组织、社区居委会和社区公共服务中心“三位一体”的社区管理格局，并着力培育和发展社会组织；先后出台了《长沙市民办非企业单位登记管理暂行办法》、《长沙市行业协会管理办法》、《长沙市社会组织登记和监督管理办法》等政策法规，培育和发展社会组织2549家，创建立社会组织的党组织1395个；鼓励城市各类组织下乡进村，构建了覆盖生产、加工、流通、服务等各个领域的农民合作经济组织网络体系。[4]山东省诸城市创新农村社区党组织建设，大力推进城乡党组织联建，组织农村社区与城区街居、企业、市直建立联合党组织228个；在加强社区自治组织建设同时，大力发展社区经济组织，成立经济联合社928个、行业协会137个、中介组织977个、专业合作社940个；并通过推行党组织初议制、联席议事制、决策听证制、公开办理制、定期评议制等，创新了社区组织运行机制。[5]北京市以“枢纽型”社会组织（对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理的联合型组织）建设为抓手，创新了党建工作方式，探索形成了“3+1”工作模式，在“枢纽型”社会组织建立党建工作委员会、成立社会组织联合党组织、设立或明确相关工作部门和建立健全社会组织党建工作例会制度，不断扩大社会组织党组织和党的工作的覆盖面。目前，区县级“枢纽型”社会组织已有174家，市、区（县）、街道（乡镇）三级“枢纽型”社会组织网络初步形成，为推进城乡一体化社会管理创新奠定了坚实的组织基础。[6]
2.以社区为依托的城乡社会管理服务体系创新。创新城乡社会管理，只有全域一体、统筹推进，以城乡社区化发展为平台，不断健全完善社区管理、综治维稳、为民服务体系，才能构建城乡一体化社会管理服务新格局。近年来，全国许多地方在统筹城乡发展中，因地制宜地探索加快社区建设特别是农村社区建设，以此促进城乡社会管理一体化，取得了较好的成效。如长沙市在近年来对社会管理服务进行整体规划设计，依托社区平台，将公共管理服务职能延伸到农村，通过推动农村社会管理社区化、物业化，推进农民生活方式转变，构建“中心镇—集居点—新村庄”的新型城乡空间结构，实现人口集中居住、产业集群发展、要素集约利用，这样一个适应群众多样化、层次化、个性化需求的城乡一体化为民服务体系，为群众生产生活提供全方位的服务。[7]宁波市把农村社区建设列入统筹城乡发展的“六大工程”之一，在全国率先推进农村社区建设实验，出台《宁波市农村社区建设指导标准》、《宁波市委、市政府关于加快推进农村社区建设的意见》等文件，在2025个村采取“一村一中心”或“多村一中心”的建设模式，建立了1839个集管理、服务、教育、活动等功能于一体的农村社区服务中心，这些服务中心对农村公共服务实行“一站式”受理和代理代办制，使农村居民与城市居民一样享受到优质的公共服务。[8]江苏省张家港市坚持城乡社区建设一体化的理念，把农村社区建设纳入全市经济社会发展规划和新农村建设规划，按照“人口适度集聚、服务半径合理、功能基本配套”的要求调整优化农村社区布局，推动农民居住向城镇、社区集中，并通过设立一站式服务大厅、建立便民服务体系等，完善农村社区管理与服务体系，让农村居民享受到与城镇居民同质等量的各类服务。[9]武汉市将城市公共服务和社会管理向农村延伸，推进了以“致富门道明晰、基础设施完善、社保体系建立、社会和谐稳定”为主要内容的农村“家园建设行动计划”，把社区建设作为家园建设的重要内容和抓手，推进农村社区条件改善、完善社区服务体系、加强农村社区管理、繁荣社区文化，并把农村社区服务站建设纳入区、乡镇建设规划，计划在2015年底前实现农村社区建设全覆盖。[10]另外，四川省宜宾市对丘陵地区农村社区建设的探索、北京市通州区对城乡结合部农村社区建设的探索、山东省青岛市对彰显优美生态和宜居环境的新型农村社区建设的探索等，均具有典型意义。
3.以和谐为目标的城乡社会稳定治理体系创新。城乡一体化社会管理创新，只有把群众作为社会管理创新的主体，健全群众诉求表达机制，才能构建城乡社会稳定治理体系。近年来，各地积极探索城乡社会稳定治理机制创新，畅通民意表达渠道，着力化解社会矛盾，涌现了一批颇具特色的创新典型。如长沙市在近年来，建立了“人民来信绿色通道”、开通了网上视频信访、信访代理等诉求表达渠道；采取媒体对话、网民交流、设立信箱、公开电话等方式，不断完善疏导交流机制；开展“与群众恳谈对话、为群众排忧解难”活动；推进干部联点驻村（社区）、公开联系方式、公开岗位职责、公开监督机制、公开考核办法的“一推行四公开”的群众工作制度与工作机制；出台了《完善信访工作“一健三联”》、《建立健全社会矛盾化解长效机制》等文件，以推进区县（市）、街道（乡镇）两级社会矛盾调处中心的规范化建设，构建分级分系统的社会矛盾纠纷情报信息共享平台；为了完善劳动争议处理、工资集体协商等制度，初步建立了政府部门主导、专业机构评估、权威部门仲裁、行业协会调节的多形式利益调解机制；为了构建“扁平化、可视化”的快速高效应急管理机制，在全市范围内强化了“一网四库”（一个应急组织体系网、一个应急救援队伍数据库、一个应急物资储备数据库、一个应急救援专家队伍数据库、一个突发事件典型案例库）建设，健全了视频监控系统、警用地理信息系统、GPS卫星系统为主体的指挥调度体系，较好地维护了城乡社会稳定。[11]江苏省南通市把构建大调解机制作为正确处理各个利益群体关系的创新载体，积极推进公调对接、网上纠纷调解、消费领域纠纷调解等专业调处新机制，着重化解涉及民生大局的复杂矛盾纠纷，取得了良好成效，特别是按照“强化县级龙头、完善乡镇主体、巩固村级基础”的思路，夯实县、乡、村（居）三级调解组织体系，有效提升了基层调解组织调处能力，使80%左右的矛盾纠纷在村居化解，15%在乡镇化解，5%涉及跨行业、跨地区、行政争议的纠纷在县（市、区）级化解，基本实现了把矛盾纠纷解决在基层、化解在第一线的目标。[12]河北省唐山市构建了系统的社会矛盾综合调控机制，以改善民生、强化法制教育、建立社会稳定风险评估机制、动态预警、排查隐患等推进综合预防与综合研判，在此基础上所有乡镇（街道）建立了“三位一体”矛盾调解中心，所有村建立了综治工作站，广泛动员各种社会力量化解矛盾纠纷，推进形成大调解格局，同时建立信访接待工作“一站式”办公、群众来访“一条龙”服务、信访事项“一体化”调处、解决问题“一竿子插到底”的信访工作机制，并强化管控体系建设和社会秩序整治，以此推进城乡矛盾的综合化解与综合治理，促进了城乡社会和谐稳定。[13]另外，江苏省淮安市建立“阳光信访”工作模式，江西省九江市构建“民声直通车”工作体系，青海省格尔木市推进社会管理网格化等，都在不同层面上创新了城乡社会稳定治理机制。
4.以电子信息为平台的城乡政务网络体系创新。城乡一体化的社会管理创新，只有坚持为民利民、公开公正、廉洁高效的原则，以提高办事效率和便民服务为宗旨，以机关效能建设为重点，以城乡统一平台为依托，以信息资源整合为基础，以电子监察为手段，以服务延伸为推进重点，建立行政审批电子政务平台和为民服务网络平台，以拓展服务范围，优化城乡公共资源配置，才能提高城乡社会管理效能。在这方面，全国不少地方进行了卓有成效的探索。如长沙市在近年来，通过规范政务服务，形成一窗式受理、一站式服务、一条龙审批、一费制收费的管理运行模式，实行行政审批项目运行数据电子化、流程标准化、办公网络化、信息公开化，并延伸到街道（乡镇）、社区（村）；还开通网上投诉平台，拓宽诉求渠道，畅通了社情民意，做到了“有诉必受、有受必查、有查必果”，为经济发展和社会和谐提供了保障。[14]广西自治区近年来依托电子政务平台，建设全区行政审批项目标准化系统，率先在全国建成自治区、市、县三级电子联网的政务服务体系并积极向乡镇（街道）、村委延伸，电子政务服务体系统一网络、统一模式、统一软件、统一标准、统一电子监察和绩效考核，在此基础上以政务服务中心为重要平台，全面实行“一站式”服务、“窗口式”办理，大大提高了行政审批效率和公共服务水平。[15]山东省青岛市高度重视电子政务服务体系建设，统筹整合电子政务资源，着力建设网络环境下“一体化”政府，按“全市统一、两级分建，分级集中、分布应用，一网式流转、一站式服务”的模式，建设全市网上审批应用体系，形成了全国领先的“大厅+网络”双重集中统一的审批服务模式，有力促进了高效廉洁服务型政府建设；将全市统一的电子政务网络延伸到社区（村），形成了高度统一而又各具特色的面向社区（村）居民（村民）的网上服务体系，并在社区（村）设立为民服务代理点，帮助居民（村民）上网获取服务，使政府网上公共服务在社区（村）落地，惠及城乡群众。[16]江苏省邳州市建成了集政府门户网站、政府信息公开系统、行政职权和便民服务网上公开运行系统、法制监督系统和电子监察系统“五位一体”的综合性电子政务平台，并努力将服务延伸到基层，着力解决政务服务最后一公里问题，形成了以市级行政服务中心和便民服务中心为龙头，镇（办事处）政务服务中心为纽带，村（居）政务查询点为延伸，覆盖城乡、层级清晰、上下联动的三级便民服务体系，实现了公共服务的“零距离”，打造了县域城乡政务网络体系创新的典范。[17]
5.以改善民生为方向的城乡社会保障与公共服务体系创新。在城乡二元分割的社会管理体制下，强化事关民生的社会保障与公共服务，是社会公共政策转型的重要方向。近年来，许多地方在创新城乡社会保障体系，推进城乡公共服务均等化方面进行了有益探索。如长沙市，一是加强城乡基本保障。建立城乡居民基础养老金正常增长机制，从2012年7月1日起，城乡居民基础养老金每人每月提高至80元，惠及70万名60岁以上的城乡居民。率先全国实现城乡居民医疗保险并轨，重点破解了城乡医疗保险制度分设、城乡分割、管理分离、资源分散的“四分问题”，按照统一管理经办、统一信息平台、统一待遇支付、统一基金调剂的原则，实现了公平均等居民共享的基本医疗保障目标。二是改善农村医疗服务。农村医疗卫生服务体系按照“加强县、建设乡、巩固村”的原则，制定了“小病不出村、一般病不出乡、大病不出县”的目标，逐步完善以县（市）医院、中医院、妇幼保健院（所）为龙头、以乡镇卫生院为重点、以村卫生室为网底的农村三级卫生服务网络，全市完成137所建制乡镇卫生院新改（扩）建和1366个行政村卫生室标准化建设。[18]成都市在全国率先实行了一元化户口登记制度，为城乡居民享有公共服务权利的均等化奠定了基础；在全国率先将新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险统一整合为城乡居民基本医疗保险，做到了筹资标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均等化；推进城乡居民养老保险制度一体化，并与城镇职工基本养老保险衔接，实现了基本养老保险制度对全域城乡居民的制度全覆盖；构建了综合型社会救助体系，除城乡低保标准尚有差别外，教育救助与医疗救助等真正实现了城乡平等；加强了农村三级医疗卫生服务体系建设和城市社区卫生服务中心体系建设，并将城市社区卫生“六位一体”服务职能和服务模式延伸到农村，推进了城乡医疗卫生服务一体化。[19]河南省新郑市坚持资金、项目、优质师资向农村倾斜，基本实现了城乡办学条件、师资力量和教育质量无差异；在全国率先改革“中招”制度，实行“初中分配名额、高中均分生源”，率先免除普通高中学生扩招费、学杂费和住宿费，实现了12年免费教育；建立了市、乡、村三级就业服务网络，对城乡劳动者实行同等的免费技能培训、免费推荐就业的“双免政策”；基本实现了城乡居民医疗保障全覆盖；全面推行城乡居民社会养老保险制度，60周岁及以上老人参保率达到100%，统筹城乡社会服务发展取得了实实在在的成效。[20]
6.以经济发展为支撑的城乡产业融合对接体系创新。产业是城乡一体化社会管理创新的基础，只有发挥城市在产业、资金、市场、科技、人才、信息等方面的优势，通过产业对接与融合增强城区对农村发展的辐射带动作用，吸引知名企业到农村建设基地、兴办企业、发展新兴产业，不断完善城乡产业体系，才能加速社会融合，为城乡一体化社会管理创新奠定经济基础。各地在推动城乡产业融合对接中大体有两种途径：一是延长产业链，促进三次产业相互联结，推进产业间相互配套、共同发展；二是优化产业布局，以园区、产业区、企业等载体为抓手，促进城乡生产要素在城乡之间、产业之间、企业之间有序流动与合理配置，推动城乡产业互动融合。由于各地资源禀赋不同、产业基础各异，具体做法各有特色。以湖南省长沙市为例，近年在城乡产业融合对接上的实践探索主要体现在两个方面：一是推进传统农业加快转型。按照“近郊都市农业、中郊优势农业、远郊生态农业”的总体空间架构，强化产业规划引导，加大现代农产品加工业的发展和龙头企业培育，引导农产品加工龙头企业做大、做强、做优，拉长城乡产业链条，完善城乡物流体系，推动上市农产品由初级产品向次级产品转型；逐渐形成了优质水稻、花卉苗木、优质茶叶、优质水产“四大百里产业走廊”。二是推进城乡产业融合。为了城乡产业有效对接，着力发展都市休闲农业，扶持会展农业、连锁经营、生鲜配送等新兴产业，并通过完善城乡物流体系，推进农超对接，加速城乡融合，从而增强了城乡社会的凝聚力，夯实了城乡社会管理创新的社会基础。[21]
四、城乡一体化中社会管理创新的经验与启示
时代发展给社会管理带来了一系列新课题，给城乡一体化的社会管理提供了广阔的舞台和创新的空间，全国各地实践探索所积累的经验，有着深刻的启示。加快城乡一体化进程城，必须创新社会管理，不断完善城乡一体化发展的体制机制，促进城乡经济、社会、文化等的有机融合，才能最终实现城乡的共同发展和繁荣。
1.形成城乡一体的利益协调机制是前提。城乡一体化社会管理创新是一场社会观念的变革，是对传统的二元分割管理体制的革命，因此，形成兼顾城乡各方面利益的协调机制，是推进城乡一体化管理创新的基础。在社会管理创新中，必须以社会公平正义为宗旨，维护城乡各阶层的权益，特别是在城镇化进程中，要禁止在城乡统筹中把农民土地拿过来，把房地产开进农村的错误做法，避免城镇化进程中对农民的掠夺行为。要创新城乡一体化发展的体制与机制，构建城乡一体化的信息化服务体系、城乡一体的社会保障体系、城乡一体的产业发展体系，建立以人的全面发展为中心的新型城乡一体化社会发展格局。
2.科学定位城乡一体的政府职能是基础。城乡二元户籍制度以及所依附的社会福利保障制度，不利于城乡公共服务均等化目标的实现和农村消费市场的扩大；城乡居民的公民权益不均等，造成选举权和工伤事故索赔权也存在着身份歧视。随着经济社会的发展和城乡一体化的加快，流动人口、“两新”组织（非公有制经济组织和社会组织）、互联网的快速发展对现行的社会管理体制提出了新挑战，政府的管理必须适应新形势和新要求。因此，在城乡一体化社会管理中，一方面必须创新以党组织为核心的城乡社会管理组织体系，强化城乡一体化社会管理创新的领导；创新以社区为依托的城乡社会管理体系，夯实城乡一体化社会管理创新的主体力量。另一方面，必须创新以保障民生为方向的社会保障体系，加快覆盖城乡和社会各阶层的公共产品均等化服务，通过创新以和谐为目标的社会稳定治理体系，以有效地保障城乡居民和社会各阶层的合法权益。同时，坚持“小政府、大社会”的管理改革，把不该由政府管理的事情交给社会、交给市场，实现社会公共管理的社区化、社会化。
3.完善民意表达的公共决策机制是根本。社会管理的重要工作是公共决策，公共决策公开透明和充分表达有益于不同群体的利益博弈，化解城乡之间的利益冲突。在社会管理创新中，必须通过创新以党组织为核心的城乡社会管理组织体系，才能完善党和政府主导的维护群众权益机制，以形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，妥善处理人民内部矛盾，使民意表达规范有序；必须通过创新以社区为依托的城乡社会管理服务体系，满足社区民众多样化、层次化和个性化的社会需求；必须通过创新城乡信息平台，推进政府公共决策公开透明，拓展民意表达渠道，创新民意表达方式，为民众参与社会管理决策提供了新平台。
4.构建民生本位的阳光财政政策体系是保障。化解因身份不同造成的福利差距而形成的社会冲突，需要着力公共服务的均等化建设，完善政府公共财政体制，特别是要实现基层财政投入的公开化、透明化，这是推进城乡一体化社会管理的重要保障。在社会管理创新中，必须通过以改善民生为方向的城乡社会保障体系创新，推进城乡社会保障的统筹发展，破解城乡公共服务和社会保障的二元分割问题。必须通过创新电子政务信息为平台，建立行政审批电子政务平台和为民服务网络，不断加快政府政务的信息化、公开化，增强政府决策的透明度，不断拓展民众诉求的表达渠道。必须通过提高财政透明度，健全公共财政的社会监督机制，从而确保公共财政的民生本位。
5.培育城乡一体的多样化社会组织是重点。社会组织是政府的重要助手，公共服务的重要补充，多样化社会组织的培育，是城乡一体化进程中社会管理创新的时代课题。在社会管理创新中，必须创新以党组织为核心的社会管理组织体系，充分发挥党组织在社会管理创新中的领导作用，通过构建社区党组织、社区居委会和社区公共服务中心“三位一体”的社会管理组织框架，培育和发展社会组织，不断强化社会组织的社会管理功能，提高服务能力。同时，必须通过加快政府职能转变，简化政府社会管理事务，主动赋予社会组织的公共服务职能，减轻政府的社会管理压力，增强社会组织的社会管理能力。
6.建立多元开放的公民社会流动机制是关键。社会主体流动性越强，经济和社会交往活动就越频繁，社会主体发展的机遇就越多，社会发展的活力就越强，社会凝聚力和社会融合力也就越大，社会就更加稳定。在社会管理创新中，必须通过城乡一体的信息服务，及时为城乡居民提供各种发展机遇和全方位的公共服务；必须通过建立以改善民生为方向的城乡社会保障体系，有效地发挥社会稳定器的作用，减少城乡差别和贫富差距，确保社会公平；必须通过以和谐为目标的一体化社会稳定治理机制创新，营造一个公平正义的社会环境，化解社会矛盾，增强社会团结与合作；必须通过城乡产业的对接，加快城乡资源要素双向流动和优化配置，为建立多元开放的就业机制奠定基础。
五、城乡一体化社会管理创新的基本结论
由改革开放的以经济建设为中心步入了全面发展的科学发展时代，公平正义成为社会的主旋律。而当前我国城乡一体化发展的诸多问题的根本症结在于城乡二元分割的社会管理体制，由此造成的城乡差距和城乡不公平的国民待遇引发了一系列社会问题，成为城乡一体化的主要障碍。
1.社会管理创新是加快城乡一体化的切入点和突破口。推进城乡一体化发展是当前经济社会发展的主要目标。中国城乡二元分割与对立的管理体制，不仅造成了城乡二元发展的种种不平衡，而且造成了城乡发展资源的消耗与浪费，最终导致城乡之间的不公平状态，成为当前许多社会矛盾积聚的根源和推进城乡一体化的制度性障碍。在城乡一体化进程中，只有通过建立城乡一体的利益协调机制协调冲突化解社会矛盾，才能增强社会凝聚力。只有通过政府职能转变，培育社会组织，才能激发社会活力。只有通过完善民意表达的公共决策机制，拓宽民意渠道，才能有力地推进政府决策的科学性和民本性，促进社会的和谐与一体化发展。从根本上说，只有推进城乡一体化社会管理创新，消除城乡二元分割的社会问题，才能促进城乡社会融合，加快城乡社会和谐进步。
2.城乡社会融合是加快社会管理创新的核心。随着城镇化的加速推进，城乡二元结构引发的城乡社会分化问题日渐凸显，特别是城乡公民的身份认同、心理归宿感、文化差异、经济差距等问题，日益成为影响城乡一体化发展的核心问题。只有通过完善利益协调机制、加大社会组织培育、构建多渠道的民众诉求表达机制，加速公共服务均等化，构建多元开放的公民流动机制等社会管理创新，加快推进城乡居民在身份、心理、文化等方面的社会融合，才能促进城乡经济社会一体化发展。因此，城乡社会融合是破解城乡二元分割难题的核心，是解决城乡二元社会矛盾的关键。
3.加快城乡资源要素优化配置是社会管理创新的根本目标。当前，城乡二元分割影响了城乡资源要素流动，阻碍了城乡资源要素的优化配置，造成了资源浪费，特别是阻碍了劳动力的城乡有序流动，影响了城乡经济发展活力。只有通过消除城乡居民的身份差异、保障城乡公民政治待遇平等，推进公共产品的均等化，实现城乡公平竞争等社会管理创新，才能保障劳动力在城乡正常流动，从而以劳动力的城乡流动带动城乡资源要素的双向流动，促进城乡资源要素的优化配置，以此提高整个社会的劳动生产率和资源利用率，夯实城乡一体化发展的经济基础。因此，城乡资源要素有效流动和优化配置不仅是城乡一体化管理创新的经济基础，更是城乡一体化社会管理创新的根本目标。
来源：《政治学研究》2013年2期
（陈文胜，湖南省社会科学院研究员；陆福兴，湖南省农村发展研究院院长；王文强，湖南省社会科学院农村发展研究所所长）